【摘要】我国现行自然资源立法没有统一，对不同种类的自然资源分别规定不同的争议类型，并对不同的争议类型规定了与之相对应的纠纷解决模式。包含公力救济、行政处理以及司法处理三种模式。看似精细，实际上模式混乱。应该对各类自然资源统一争议解决模式，对围绕自然资源国家所有权、集体所有权以及经特许取得的国有自然资源使用权这三种权利产生的争议采取行政处理模式，对其他自然资源使用权适用《物权法》规定的物权争议解决模式。
【关键词】自然资源权属争议；公权利；私权利；行政处理；物权纠纷解决模式
一、自然资源权属争议解决的现实需求
自然资源权属是指自然资源权利的归属，即所有权和使用权归谁所有、为谁所用。自然资源权属制度也称自然资源产权制度，产权制度是自然资源立法中最为重要的制度。自然资源是具有经济价值的物，因此会产生所有权和使用权的问题，又因为其产生于自然环境，不受人工控制，不能通过人力大量合成，因此具有有限性和稀缺性，必须加以审慎利用，对其权利归属和流通转让都严格规定与限制。
自然资源作为不动产，其权属需要进行登记备案，我国规定了专门的登记管理机构来进行这项工作，使自然资源的产权制度清晰明确，使其流转处于有迹可循的状态，便于对自然资源进行监督管理，更加有效地开发其价值。但是在自然资源所有权的流转变动中，由于当事人之间合同效力出现问题，登记备案程序错误等原因，自然资源权属不可能永远保持清晰明确的理想状态，于是出现当事人之间的权属争议。2016年，各部门联合发布《自然资源统一确权登记办法（试行）》，展开了我国自然资源统一确权登记工作的序幕。我国目前各类自然资源登记混乱，容易造成资源权属不明、自然资源不能得到高效利用、生态文明建设不能有效开展的后果。通过对资源的统一登记，明确产权归属和产权内容。在当事人就自然资源权属发生争议时，必然涉及自然资源确权登记与相关纠纷解决方式之间如何协调的问题，随着自然资源统一确权登记试点工作的完成，这类问题将会愈发突出，必须未雨绸缪，提前做出研判并提出对策。
对于自然资源权属争议的概念界定，目前没有一个统一的说法，而是分散规定在各自然资源立法当中。综合各部法律法规的表述，自然资源权属争议即因各类自然资源的所有权、使用权归属而产生的争议。例如《林木林地权属争议处理办法》第2条将林木林地权属争议界定为“因森林、林木、林地所有权或者使用权争议的归属而产生的争议”，《土地管理法》规定土地权属争议是“土地所有权和使用权的争议”。各类自然资源在我国宪法中列举为矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂七种。一般也将土地划分为自然资源的一种，一方面因为土地的自然属性，另一方面土地与各类自然资源统一进行登记管理更加方便高效。另外，在自然资源单行立法中，对海域进行了专门立法，可见海域资源在实践中有十分重要的价值。对各种类自然资源的列举不可能穷尽，因此在概念界定中主要列举几种即可。而且随着对自然资源开发利用技术的日新月异，新种类的自然资源将逐步为人类所用，因此在列举主要的这九种自然资源的同时，应该做出开放性的规定。因此可以将自然资源权属争议界定为矿产、水流森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海城、土地等自然资源，因其所有权或者使用权的归属而产生的争议。
二、现行解决方式梳理
由于自然资源的稀缺性与价值性，对其使用与保护事关国家利益和公共利益，因此我国先后颁布了不下十部法律法规来对自然资源的使用、流转以及保护进行详细规定。而且自然资源立法采取了按资源种类分别立法的方式，对宪法中规定的几种自然资源都单独立法予以保护，其中涉及各类资源权属争议内容的立法主要有七部：《矿产资源法实施细则》《中华人民共和国海域使用管理法》《森林法》《渔业法》《草原法》《水法》《土地管理法》。根据法律条文表述，我国自然资源立法涉及的权属争议解决方式主要有自力救济、行政处理、司法处理三种，但是不仅对土地、矿产、水流、森林、草原、滩涂、海域这七种自然资源使用与保护分别做出了规定，而且同一类资源的权属争议又根据不同情况做出分类。
（一）区域间权属争议
自然资源权属范围与行政区划在地理区域上不可能完全一致，因此出现不同区域的自然资源权属纠纷。《水法》划分了不同行政区域间水事纠纷和同一行政区域内水事纠纷，《矿产资源法实施细则》也分别规定了省内争议和跨省争议。因此争议的自然资源属两个或两个以上的省、市、县时，分别称为省际、市际和县际权属纠纷，同一个县内的乡镇、村集体、村民小组之间发生的自然资源权属争议则为县内的权属争议。不同区域的自然资源权属纠纷比同一行政区域的权属纠纷多了政府间协商此种解决方式。
（二）主体间权属争议
《森林法》《水法》《土地管理法》都将纠纷根据双方当事人的性质进行了划分。三部法律将当事人分为单位和个人两类。单位和个人不是法律上的概念，但是大致可以将其理解为组织和自然人的关系，单位是包括政府、企业、事业机构的实体组织。当事人性质分为个人和单位，因此权属争议分为个人之间发生的自然资源权属争议、单位之间发生的自然资源权属争议以及个人与单位之间发生的自然资源权属争议。单位之间的所有权争议只能通过行政处理模式解决，但是个人之间以及单位与个人之间的争议并非行政处理终局，司法程序为不服行政处理结果的当事人提供最后的保护。
不同权属类型争议自然资源权属主要为所有权和使用权，因此自然资源权属争议可以分为自然资源所有权争议和自然资源使用权争议。我国自然资源所有权主体为国家和集体，是由宪法赋予的权利，是公权力。《森林法》《草原法》《土地法》规定了所有权、使用权争议的解决方式，其他法律法规仅仅规定了使用权争议解决方式。也正因为如此，森林、草原、土地权属争议的解决方式主要为行政处理和行政诉讼，没有涉及民事诉讼的规定。
自然资源所有权争议在我国现行法上包含土地所有权争议、矿产资源所有权争议、水资源所有权争议、森林所有权争议、草原所有权争议以及海域所有权争议，其中土地、森林、草原所有权包含了国家土地所有权和集体土地所有权，矿产资源所有权、水资源所有权、海域所有权则仅有国家所有权，而无集体所有权。
自然资源使用权争议包括土地承包经营权争议、建设用地使用权争议、宅基地使用权争议、海域使用权争议、探矿权争议、采矿权争议、取水权争议以及养殖权、捕捞权争议。
三、处理机制完善路径
根据上述对现行法规定的梳理，总结自然资源解决机制的问题主要为三类：一是各类资源不够统一，“各自为政”，使得程序繁杂，难以准确适用；二是行政处理和司法处理两种模式划分的不清晰，行政处理往往与民事诉讼交叉规定，出现混乱；三是立法水平问题，在位阶设计和用语方面存在许多不成熟的情况。因此针对上述三方面的问题，本文拟提出完善我国纠纷解决机制的路径，以为自然资源统一确权登记过程中以及之后可能出现的纠纷提出解决对策。
（一）统一争议解决模式结构体系
现行立法纠纷解决模式不统一，固然有各类自然资源之间的属性特征不同的原因。例如水资源具有流动性和变化性，每分每秒都有变化，而矿产资源在没有人为因素影响的情况下，短时间内基本没有变化，因此两类资源的这一不同属性对纠纷解决模式会造成一定影响，例如《水法》中将不同行政区域间水事纠纷与同一行政区域水事纠纷安排了不同的争议解决模式。但是导致纠纷解决模式混乱的主要原因在于各类资源分别立法;各法颁布时间亦有先后，对权属争议解决的方法随着实践的发展难免会发生变化，各法在吸收不同时期实践经验的基础上制定，因此不可能规定有一致的模式。应该认为各种类自然资源虽然性质上有所不同，但是当今技术经济条件下，同属于自然环境中对人类社会有用的物质与能量，其共性是大于特性的。而且此次统一自然资源确权规则，就是希望能够化繁为简，切实解决所有者不到位、权责不清晰导致的混乱，因此建立统一的纠纷解决模式，减少执法、司法和当事人权益保护的难度，更有效地处理出现的争议叫。
（二）对争议解决模式进行类型化区分
经过上述分析，目前法律规定中三种权属争议划分标准混乱，而且此三种划分标准对争议解决方式是徒劳的，例如《水法》56条与57条规定了不同的纠纷解决路径，前者采用行政处理解决纠纷，后者则采用民事诉讼解决纠纷。行政途径是行政机关与行政相对人之间的关系，民事诉讼则为法院居中裁判平等主体之间的权益纠纷。区分二者适用范围的界限在于行政区域和单位的内涵边界，何为不同行政区域之间的水事纠纷，何为单位之间的水事纠纷，不同行政区城之间和单位之间的识别其实很困难。从理论上来讲，行政区域是一定行政区划界限范围内的疆域，而单位是政治、经济、社会组织的识别概念。如果纠纷涉及整个区域内的用水，则应该为不同行政区域内的水事纠纷，适用行政途径解决，但是如果纠纷仅涉及乡镇政府这一单位的用水问题，则应该认定为不同单位之间的水事纠纷，此时乡镇政府是和争议方平等地位的民事主体，应该用解决平等主体之间争议的民事途径解决。因此这一划分给法律适用造成了困难”。应当认为有必要采取公权利以及私权利这种新的划分标准，对所有自然资源争议解决模式统一进行类型化的区分，使得争议解决模式更加一目了然，提高解纷解决的效率，更好地保护和利用自然资源。
虽然现行法对争议解决模式规定繁杂，不利于实践，但是不得不承认自然资源争议的复杂性。例如按争议发生与确权时间的关系可以对争议进行划分，自然资源确权是指行政机关对于自然资源权利归属的确定，在行政确权之前因为权利归属不明发生的纠纷为确权前权属争议，在行政确权后依然存在的权利归属不明的争议为确权后权属争议。我国现行法中没有此种分类，但是总结实践中出现的争议可以发现，有些纠纷完全是因为没有经历过行政确权，双方没有权利依据来进行判断。再比如不同种类的不动产之间的权属争议，一般包括土地与林地之间、土地与草原之间，海域与土地之间的权属争议。因此找到合理的划分标准，使争议类型清晰化，是纠纷解决程序确定的前提条件。
分析自然资源纠纷解决中行政处理模式为主并且行政程序与民事诉讼交叉不清的原因，主要在于对纠纷性质没有厘清以及对公权利与私权利的划分不清楚。在传统大陆法系，法律上的权利分为公法上的权利以及私法上的权利，也称为公权利与私权利。划分依据为权利取得的依据，因为大陆法系区分公法与私法，因此依据权利由谁设定而将权利分为公法上的权利以及私法上的权利，前者是指依据公法而取得的权利，主要包括行政法规定的行政相对人的一系列权利，例如听证权、参与权、陈述申辩权。后者是指依据私法取得的权利，例如民法上的人身权、财产权等。将权利区分为这两种类型主要有两方面的考虑，一是由于权利取得的依据不同，因此权利行使的规则和原则不同。公权利的行使主体为行政相对人，因此一定会有行政机关的参与，双方不是平等主体。但是私权利的行使主体双方是平等民事主体，往往不涉及当事人以外第三人的利益，不影响公共的安全和国家的安全，因此适用意思自治原则，尊重当事人意思，行政机关不得任意插手。二是争议解决具体方式的不同，行政相对人因为自身权利受到侵害而和行政机关之间产生的争议应当通过行政复议、行政诉讼的方式解决，但是平等的民事主体产生的争议则应当通过协商、民事调解、民事诉讼、仲裁等方式解决。在自然资源法领域，各类自然资源权利亦可分为公权利和私权利。自然资源国家所有和集体所有权为公权利，因为这两种权利由宪法和行政法赋予，符合理论上公权利由公法赋予的判断标准。自然资源使用权中则有公法性质的权利亦有私法性质的权利。其中权利人经特许许可使用国有自然资源的权利为具有公法性质的自然资源使用权，与自然资源国家所有权和集体所有权一起归入公权利的范畴。
通过对自然资源权属性质的准确界定，来找到最适合该种权属争议的解决模式。因此对于自然资源国家所有权争议、自然资源集体所有权争议以及经特许的国有自然资源使用权争议，应完全通过行政途径解决。自然资源所有权纠纷一般发生在不同行政区域的政府间，此时应该采取上级政府作出行政裁决的方式来解决，这一做法亦存在宪法依据。《宪法》第89条第四项，国务院行使下列职权:统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。剩下两种公权利产生的争议则应该由行政机关进行处理，对行政机关处理不服可以提起行政诉讼。对于其他的自然资源使用权争议，应该认为是平等民事主体之间的争议，完全适用《物权法》的规定，争议双方当事人有自由协商、民事调解、仲裁方式以及民事诉讼的方式来解决纠纷。
自然资源权属争议的解决方式初步解析来自哈尔滨职业技术学院学报官网，参考文献详见哈尔滨职业技术学院学报。
